普法公开课：医疗机构和企业财产保全的制度完善

　　主题：新冠肺炎疫情防控背景下解除防疫医疗机构和企业财产保全的制度完善

　　主讲人：北京市第二中级人民法院民三庭 罗珊

　　当前，新型冠状病毒肺炎疫情防控工作进入关键时期，努力保障防疫医疗机构和医疗器械、药品、防护品生产销售等企业的正常经营秩序，对于全面打赢疫情防控阻击战至关重要。最高人民法院近期下发通知，要求各地法院对明确专用于疫情防治的资金和物资，不得采取查封、冻结、扣押、划拨等财产保全措施和强制执行措施，全力保障疫情防控工作。但是对疫情前已经实施的财产保全措施如何处理尚无统一路径。而这正是疫情防控期间法院必须合法、快速解决的现实问题。

　　先从一个案例说起：

　　我院近期处理了一起典型的涉防疫医疗机构解除财产保全案件。原告系某租赁公司，因融资租赁合同纠纷于2019年10月，将被告贵州省西南地区一家三甲医院诉至北京二中院并申请了财产保全，法院据此依法冻结了医院的相关账户。疫情发生后，该医院被当地卫健委指定为疫情定点防治机构，急需资金采购相关防疫物资。随即医院向法院紧急申请，请求解除对其账户的保全措施。收到被告材料后，我们第一时间与原告沟通，目的还是征求其同意，促成其提交了部分解封申请书。为实现部分解除保全工作，审判部门和执行部门紧密合作，先后研讨4个方案，最终采取“先轮候冻结，确定第二顺位，再解除首冻”方式，在裁定主文与实际执行中均有所创新，顺利实现资金的部分解冻。

　　一、对防疫医疗机构和企业解除财产保全措施的具体实践

　　表一：截至2020年2月20日各地法院实践汇总

　　我们调研发现，在疫情防控期间此种情形并不鲜见，特点之一是解除保全申请都是由被保全人首先提出，面对申请，各地法院在适用民事诉讼法司法解释第166条和第167条的规定时，通常采取以下做法：

　　第一，以促成保全申请人提出解除保全申请为首选。该类情况占比高达75%。此种情况下，保全申请人多是在法院的动员下同意解除，法院主导性较大。

　　第二，以由被保全人提供相应担保为第二选择。该类占比16.67%。如若被保全人未提供相应的担保，同时保全申请人未能同意解除财产保全措施，法院原则上不会解除财产保全措施。

　　第三，以依职权解除保全为最后选择。在防疫医疗机构和企业提出撤销财产保全措施申请但未能提供担保，仅有8.33%比例的法院直接依职权适用“其他”条款解除财产保全措施。

　　二、对防疫医疗机构和企业解除财产保全措施的现实困难

　　现实中，要完成解除保全并不容易，法院可能面临以下困难。

　　第一，在适用“申请人撤回保全申请”情形时，一是要快速与当事人取得有效联系存在困难。在疫情防控期间，相关企业可能存在未复工情况。对于以公司作为原告的案件，法院要取得保全申请人的同意需要有效与当事人代理人、公司实际负责人层层交流；但相关事项可能需经过企业董事会或者股东会决议，时间周期长。二是能否取得保全申请人同意存在不确定性。由于解除保全将实实在在削弱保全申请人的利益保障，取得保全申请人同意有赖法官的个体努力。

　　第二，在适用“人民法院认为应当解除保全的其他情形”时，一是缺乏相应的明确依据。该条款作为兜底条款，通说认为其主要集中于保全指向的诉不存在、或者保全本身存在问题等情况，而防治疫情并不属于上述类型，适用存在风险。二是缺乏相应标准。相关文件要求不得采取保全措施的对象是明确专用于疫情防治的资金和物资，系用途标准，但对于资金类财产，未切实使用时难以以实际用途标准进行判断；对于物资，目前并未有有权机构公布用于疫情防治的物资类型清单，除了常见的口罩、手套等类型外，法院缺乏判断物资类型的专业知识。

　　第三，在解除财产保全措施的实际操作时，一是部分解冻资金操作难。主要是当前执行系统线上操作限制，无法直接解冻部分被保全资金，现实中由执行部门变通实施，存在操作风险。二是多轮保全情形协调慢。若还存在其他法院轮候保全，需与多家法院分别协调申请，延缓资金和物资投入抗击疫情。

　　三、法院依职权解除财产保全措施的理论障碍

　　实际上，依职权解除保全是最快速、直接的方式，但是其存在三方面的理论障碍。

　　第一，与财产保全“救济属性”的立法宗旨相悖。财产保全是维护保全申请人单方面利益的临时救济性程序设置，原则上由当事人申请启动保全程序。同理，撤销财产保全措施也应当由其申请才能启动。依职权解除与救济申请人的属性相违背。

　　第二，与“有权利必有救济”的法律基本原则相悖。当前，我国法律并没有设置法院依职权主动撤销财产保全措施后给予保全申请人的救济措施。在没有救济时难言正当。

　　第三，与财产保全“临时性”的应有之义相悖。相较于执行的终局性，财产保全具有“临时性”。通过调研，我们发现各地法院出台的疫情防控期间的“审判指南”中包括了诸如“临时解除或变更”“活封”“活扣”等表述和提法，但在理论上对具有“临时性”的财产保全措施再行“临时”解除或变更，存在不妥，如再行“临时”解除的时间效力如何把握，保全“临时”解除后应当如何回转等问题都没有完善的解决方案。

　　四、解除防疫医疗机构和企业财产保全制度的完善建议

　　从为疫情防控提供更好的司法保障角度而言，解除保全制度可以从以下方面完善。

　　第一，立法层面。一是将因社会公共利益需要纳入法院依职权解除保全的明示情形，为解除保全提供明确法律基础。在这一情形下，法院依职权解除财产保全既可以是由被保全人提出，也可以由相关部门提出。同时，为防止该情形被滥用，应当限制在处于疫情防控等应急响应期间方可适用。二是增加因社会公共利益需要，依职权解除财产保全措施后对保全申请人的救济性条款。《突发事件应对法》、《传染病防治法》等均明确了有关人民政府及其部门为应对突发事件或传染病的暴发、流行时，可以征用单位和个人的财产，且应当给予补偿或给予合理报酬。当前由于疫情防控的需要，有关部门已经将被实施财产保全的防疫医疗机构和企业列入“防疫名册”，并进一步发布了《征用函》《复工函》《调拨令》等政府性文件，一定程度上可视为“征用财产”，而这些征用的被保全财产虽未经法定程序进行终局审判，但保全申请人却有极大可能成为权益的最终享有者，故理应在一定条件下对其进行补偿。我们认为，可酌情在法律上增加“征用的财产属于已经被人民法院实施财产保全的，在给与补偿或合理报酬时，被补偿人和补偿数额应当由人民法院最终确定”。

　　第二，在司法适用层面，分类别适用解除财产保全标准和要求。对于有关部门提出解除财产保全申请，法院可以根据被保全财产与疫情防治的直接性和紧迫性直接依职权解除；对于由被保全人提出的申请，被保全人应当提供相应的证据材料证明被保全财产与疫情防治的关联性，法院可以通过应急协调机制就被保全财产与疫情防治的关联性和必要性，向政府部门咨询核实，对于直接用于疫情防治的被保全财产，在要求被保全人出具资金专项用于疫情防治保证书的基础上，可以依职权解除财产保全措施；对于间接用于疫情防治的被保全财产，只有在保全申请人同意或者被保全人提供相应担保的情况下，法院才能予以解除财产保全措施。

　　第三，在协调机制方面，一是主动与政府部门建立应急协调机制。其一，要形成相应的数据交换机制，实现信息共享，特别是共享有关防疫医疗机构、防疫企业、防疫物资类别等相关信息，为法院依职权解除保全措施提供合理性支撑和限度判断依据。其二，探索简化依职权解除保全的相关程序，对于在防治疫情中具有紧迫性的资金和物资，可以通过与政府部门直接对接，实现集约式依职权解除保全，特别是对于处于轮候保全的财产，依职权解除保全效力直接及于后手，降低分散式处理的时间成本。二是，积极与金融监管部门协调完善银行账户网上查控系统，为实现资金部分解冻扫清技术性障碍。

　　结语

　　事实上，疫情是公共卫生事件的类型之一，而公共卫生事件与自然灾害、事故灾难、社会安全事件共同隶属于需要应急应对、管理的突发事件。我们认为，对于防疫医疗机构和企业解除保全问题的相关完善建议不仅能够适用于疫情防控这一情形，亦能推广至其他类型的突发事件，从而为突发事件的应急处置提供高效、坚实的司法保障。